一、編制背景

      全國碳排放權交易市場以發電行業為突破口，于 2021 年 7 月正式啟動上線交易，目前已經順利完成兩個履約周期（2019—2020 年度，2021、2022 年度），成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。經過三年的發展，市場總體運行平穩，制度體系日趨完善，數據質量全面改善，以碳市場為核心的中國碳定價機制正在形成。但是，與黨中央、國務院的要求和期待相比，全國碳排放權交易市場建設仍存在不足，突出表現在市場當前僅覆蓋了發電行業，參與主體高度同質化導致市場活躍度低，市場機制作用未能充分發揮，與歐盟等覆蓋多個行業的成熟碳市場差距較大。

       黨中央、國務院已就擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍（以下簡稱擴圍）工作作出明確部署。我部圍繞擴圍工作，采用企業調研、專家咨詢等方式開展深入調查研究，綜合考慮控制溫室氣體排放要求、產業發展情況、減污降碳貢獻、數據質量基礎、應對國際碳壁壘等因素，對鋼鐵、建材、有色金屬、石化、化工、造紙和航空等重點行業納入碳市場的成熟程度進行全面評估，科學確定了各行業納入市場的時間表、路線圖。根據評估結果，建材（水泥）、鋼鐵、有色金屬（電解鋁）行業基礎條件成熟，可從 2024 年度起納入全國碳排放權交易市場管理，屆時全國碳排放權交易市場覆蓋排放量占全國總量的比例將達到約 60%。據此，我部編制了《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《方案》）。

      此外，在形成擴圍實施路線圖的同時，我部進一步夯實了水泥、鋼鐵、電解鋁行業擴圍的數據基礎、制度基礎和硬件基礎。目前各項準備工作已基本就緒。

二、主要內容

       《方案》包括總體要求、工作目標、實施重點排放單位名錄管理、開展核算報告核查、實施配額管理、保障措施等共 6 部分內容、13項重點任務。總體要求部分明確了擴圍工作的總體要求，提出了堅持穩中求進、協調協同、降碳導向、公平公開的原則。工作目標提出啟動實（2024—2026 年）和深化完善（2027 年—）兩個階段，積極穩妥推進水泥、鋼鐵、電解鋁行業全國碳排放權交易市場建設，并明確了每個階段的具體目標。實施重點排放單位名錄管理部分提出了確定管控范圍、確定重點排放單位、做好系統開戶等 3 項重點任務，對名錄管理工作進行了全面部署。開展核算報告核查部分提出了制定核算報告與核查技術規范、組織開展月度存證、組織開展年度報告核查等 3 項重點任務，明確各項工作的責任單位、操作流程。實施配額管理部分提出了制定年度配額總量和分配方案、開展配額發放清繳交易等 2 項重點任務，明確了配額分配的主要思路，規定了配額管理各環節的關鍵要素、工作流程。保障措施部分提出了加強組織領導、強化能力建設、強化監督執法、做好跟蹤評估、加強宣傳引導等 5 項重要任務，明確了各項任務的具體要求。

三、需要說明的問題

（一）關于《方案》的總體考慮。考慮到新納入市場的重點排放單位需要經歷一段時間掌握規則、熟悉市場、提升管理能力，《方案》提出分兩個階段推動市場建設，確保擴圍工作積極穩妥有序進行。在啟動實施階段，以夯實三個行業碳排放管理基礎、推動重點排放單位熟悉市場規則為主要目標，通過 2—3 年的建設運行，有效夯實碳排放數據質量基礎，提升各類主體參與能力，實現平穩啟動擴圍。建立完善水泥、鋼鐵、電解鋁行業名錄、數據質量、配額、交易管理制度，完成三個行業首次履約工作。推動重點排放單位熟悉核算報告核查、配額分配、市場交易規則，逐步樹立“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識，提升碳排放管理能力。配額采用強度控制思路，實行全部免費分配，部分先進企業獲得收益，部分落后企業付出成本，大多數企業配額盈虧基本持平，盈虧金額占企業經營收益比重較小。在深化完善階段，強化激勵約束程度，促進低碳技術創新發展和碳排放資源在更大范圍內優化配置。

（二）關于覆蓋范圍。在門檻方面，綜合考慮管理成本、行業降碳路徑等因素，水泥、鋼鐵、電解鋁行業與發電行業相同，仍為年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量。在管控氣體種類方面，考慮到控制非二氧化碳溫室氣體排放的需要，結合各行業溫室氣體排放特點，發電、水泥、鋼鐵的管控氣體為二氧化碳，電解鋁行業的管控氣體為二氧化碳、四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）。在排放范圍方面，考慮到與國際碳市場規則對接，水泥、鋼鐵、電解鋁行業均僅管控因使用化石能源等直接產生的溫室氣體排放。

（三）關于配額分配。在啟動實施階段，采用強度控制的思路實施配額免費分配，企業所獲的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不預設配額絕對總量，不限制企業產能，產品產量（產出）越大、配額量越多；采用績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，碳排放強度低的企業可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業因配額短缺付出碳排放成本，整個行業配額基本盈虧平衡；充分考慮納入初期企業不熟悉規則、數據質量基礎不牢靠的現狀，按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業間配額“貧富差距”。在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業先進水平，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制，推動單位產出碳排放不斷下降。

（四）關于數據質量。一是強化數據分級分類管理。以簡化核算方法、降低數據風險為導向，堅持分類施策，基于不同行業排放特征、不同企業能力水平特點，通過實測、缺省等差異化方法獲取碳排放核算的關鍵參數。對開展實測難度大且易引發數據質量風險的參數給出缺省值，要求實測過程全流程視頻監控且實驗室通過中國合格評定國家認可委員會（CNAS）認可。二是實施關鍵參數月度存證。參照發電行業做法，要求企業對關鍵參數進行月度存證，利用區塊鏈、大數據等智能化手段及時發現異常數據。三是建立完善三級聯審機制。施行“國家—省—市”三級聯審制度，從源頭對化石能源消費量等關鍵參數進行嚴格把關，將數據問題消滅在“萌芽”階段。四是強化監督執法及能力建設。強化碳排放數據質量監督執法，對發現問題拉單掛賬分類處理，嚴厲打擊違法違規行為。通過專項培訓推動企業熟練掌握核算報告與核查規則，全面提升企業碳排放管理能力與意識，不斷提高碳排放數據質量。五是創新核算方法。不斷提高并細化工序層級活動數據計量、核算、核查要求，推動企業開展燃料、原輔材料高質量實測，探索開展溫室氣體排放在線監測，推動行業企業安裝在線監測設備，以監測數據校核核算結果。通過上述舉措，全面建立完善可滿足分工序實施基準線法的碳排放數據管理體系，提升數據的完整性、準確性，為市場平穩健康發展奠定基礎。